Поліція в Нідерландах може застосовувати силу, але лише у вузьких межах. Стаття 7 Закону про поліцію 2012 року надає ці повноваження та безпосередньо обумовлює їх: застосування сили має бути виправданим метою, якій вона служить, має бути пропорційним цій меті, має бути розумним та помірним, і воно дозволяється лише тоді, коли жодні легші засоби не є достатніми. Як може використовуватися кожен окремий інструмент — кийок, перцевий спрей, поліцейський собака, вогнепальна зброя — викладено в Офіційній інструкції для поліції, Королівської військової поліції та інших слідчих.
Коли ці межі перевищено, три шляхи проходять паралельно, і кожен з них відповідає на окреме питання. Кримінальне право запитує, чи вчинив офіцер правопорушення: з 1 липня 2022 року стаття 372 Кримінального кодексу визнає винне порушення інструкції щодо застосування сили окремим правопорушенням, поряд зі звичайними правопорушеннями нападу та ненавмисного вбивства, якщо є умисел. Цивільне право запитує, чи діяла держава незаконно у значенні статті 6:162 Цивільного кодексу, і чи повинна вона відшкодувати збитки, включаючи нематеріальні збитки, згідно зі статтею 6:106. А статті 2 та 3 Європейської конвенції з прав людини вимагають незалежного та ефективного розслідування, яке в Нідерландах проводиться Рейксрехерхе, а не власними силами офіцера.
У цій статті викладено критерії, які фактично застосовує суд, момент, коли незаконне застосування сили стає злочином, чого може і не може досягти процедура розгляду скарги, а також як вимагати компенсацію.
Суть в одному реченні
Сила, що застосовується поліцією, не заборонена, але суворо регулюється. Держава має монополію на застосування сили, і поліція може використовувати цю монополію лише в межах, заздалегідь визначених законом. Через усе, що йде далі, завжди проходить одне й те саме питання: чи була ця сила, в цій ситуації, з цими засобами та цією метою, справді необхідною та розумною?
Правова основа: повноваження ніколи не бувають самоочевидними
Основне правило викладено у статті 7 Закону про поліцію 2012 року (Politiewet 2012). Поліцейський, призначений для виконання поліцейського завдання, може, під час законного здійснення своїх повноважень, застосовувати силу, але лише тоді, коли це виправдовує поставлена мета, враховуючи небезпеки, пов'язані з цією силою, і коли ця мета не може бути досягнута жодним іншим способом. Крім того, застосування сили, де це можливо, має передувати попередженню. Ця ж стаття також містить вимогу пропорційності: здійснення повноважень має бути розумним та помірним.
Цей законодавчий текст здається коротким, але він містить чотири складові, які ви побачите майже в кожному випадку: законна мета, необхідність, відсутність легшої альтернативи та помірність. Сила без повноважень за визначенням є незаконною.
Детальне уточнення цих повноважень викладено не в самому Законі, а в Офіційній інструкції для поліції, Королівської військової поліції та інших слідчих (Ambtsinstructie). Повноваження уряду видавати таку інструкцію випливають зі статті 9 Закону про поліцію 2012 року. Офіційна інструкція регулює для кожного засобу сили умови, за яких він може бути застосований, і була ретельно переглянута в останні роки. Важливо пам’ятати: в Офіційній інструкції зазначено не лише, чи може бути використаний засіб, але й як, коли, з яким попередженням та за яких обмежень.
Тест: законність, необхідність, пропорційність та субсидіарність
Майже в кожній справі, що стосується насильства з боку поліції, повторюються ті самі чотири питання. Я пояснюю їх і безпосередньо пов'язую кожне з прикладом.
Перше — це законність. Чи існувала законодавча основа для дії? Без повноважень сила є незаконною, якими б добрими не були її наміри.
Друге – це необхідність. Чи справді була потрібна сила для виконання поліцейського завдання? Якщо ситуацію можна було взяти під контроль і без сили, то такої необхідності бракує.
Третє – це пропорційність. Чи була застосована сила пропорційною меті? Незначне правопорушення не виправдовує застосування тяжких засобів.
Четверте – це субсидіарність. Чи не було легшої альтернативи, яка також була б ефективною? Спочатку розмови, дотримання дистанції або деескалація, а вже потім важчі засоби.
Цей приклад робить різницю помітною. Розгублений чоловік на платформі голосно кричить і відмовляється йти, але фізично нікому не погрожує. Негайне застосування перцевого газу або кийка тоді важко виправдати, оскільки бракує необхідності та субсидіарності. Якщо той самий чоловік наступає на перехожих з ножем і не реагує на накази, то застосування більш важких засобів, залежно від гострої загрози, дійсно може потрапити в межі дозволеного.
Найважливіше те, що суд оцінює дії з моменту прийняття рішення, а не виключно на основі результату. Вирішальним є не те, що ми бачимо потім на спокійно переглянутому записі камери, а те, що офіцер у той момент міг розумно знати, бачити та оцінювати. Водночас це не карт-бланш. Верховний суд (Hoge Raad) чітко провів межу: не кожне порушення норми підриває законність, але серйозне перевищення пропорційності або субсидіарності може перешкодити офіцерові продовжувати законно здійснювати свої повноваження. Це безпосередньо стосується таких правопорушень, як опір арешту (стаття 180 Кримінального кодексу, Wetboek van Strafrecht): якщо сама зупинка була незаконною, опір їй не може каратися як опір арешту.
Чим важчі засоби, тим суворіший тест
Офіційна інструкція передбачає поступовий перехід від легкого до важкого: від фізичного захвату та наручників, через перцевий спрей, кийок та електрошокову зброю, до вогнепальної зброї. Чим далекосяжніші можливі наслідки, тим суворіші та конкретніші умови.
Вогнепальна зброя є крайньою межею. Для неї застосовуються вичерпно описані ситуації, такі як арешт особи, щодо якої можна обґрунтовано припустити, що вона негайно застосує насильство, що загрожує життю, або запобігання безпосередньої небезпеці для життя чи тяжких тілесних ушкоджень. Додано важливе обмеження: якщо особа підозрюваного відома, і відтермінування арешту не становить неприйнятного ризику, вогнепальна зброя не повинна використовуватися. І в принципі, обов'язок попередити застосовується до прицільного пострілу, якщо обставини обґрунтовано цього не дозволяють.
Ілюстративний контраст: у судовій практиці в одному випадку сила вважалася пропорційною, наприклад, використання службового собаки або стрілянина по автомобілі, що від'їжджав під бетонними загрозливими обставинами, тоді як в іншому випадку витягування та прицілювання табельної зброї під час перевірки дорожнього руху, коли особа була відома і арешт не передбачався, було визнано настільки суперечливим Офіційній інструкції, а також принципам пропорційності та субсидіарності, що дія більше не була законною. Той самий стандарт, протилежні результати, залежно від фактів.
Коли насильство поліції стає кримінальним злочином
Незаконне не те саме, що кримінально каране. Проте насильство з боку поліції, безумовно, може призвести до кримінальної відповідальності. У цьому випадку законодавець нещодавно створив спеціальну систему.
До 1 липня 2022 року офіцер, який застосував силу під час виконання службових обов'язків із серйозними наслідками, в принципі, оцінювався згідно з кримінальним законодавством, як і будь-який інший громадянин, за критерієм нападу або ненавмисного вбивства, після чого поставало питання про те, чи застосовується підстава для виправдання. Класичною підставою для виправдання є дії на виконання законодавчої норми, статті 42 Кримінального кодексу, яка має силу лише за умови, що дії були вжиті відповідно до принципів пропорційності та субсидіарності.
Із прийняттям Закону про застосування сили слідчими (Wet geweldsaanwending opsporingsambtenaar) це змінилося. З 1 липня 2022 року існує окрема кримінально-правова база. Її основою є стаття 372 Кримінального кодексу: покаранню підлягає співробітник, з вини якого сталося порушення інструкції щодо застосування сили, що призвело до травмування або смерті. Інструкція щодо застосування сили для цієї мети визначена у статті 90novies Кримінального кодексу. Відмінна риса полягає не в легшому тягарі доказування, а в тому, що має бути доведено: не стільки намір заподіяти шкоду, скільки винна, значна недбалість у порушенні інструкції. Ідея полягає в тому, що професійне застосування сили під час виконання службових обов'язків заслуговує на інше визначення, ніж свавільне насильство з боку громадянина. Це не означає, що до поліцейського насильства ставляться легше, але воно юридично кваліфікується інакше.
Процедуру також було скориговано. Після інциденту із застосуванням сили державний прокурор може спочатку розпочати розслідування для встановлення фактів (стаття 511a Кримінально-процесуального кодексу, Wetboek van Strafvordering), спрямоване на те, щоб з'ясувати, чи були вжиті дії відповідно до інструкції щодо застосування сили. Лише після цього виникає питання про те, чи є підстави для судового переслідування. Таким чином, поліцейський не автоматично вважається підозрюваним.
Цей закон є суперечливим. Прихильники вважають справедливим визнання особливого контексту поліцейської роботи та те, що офіцери не бояться стріляти. Критики побоюються, що нормотворчий та стримуючий ефект кримінального права послаблюється, а жертви отримують менше захисту.
Розслідування та незалежність
У випадках насильства зі смертельним наслідком або насильства, що спричинило серйозні травми, розслідування зазвичай проводить Департамент внутрішніх розслідувань Національної поліції (Rijksrecherche) під керівництвом Державної прокуратури. Основний принцип полягає в тому, що поліція не повинна розслідувати власне застосування сили, щоб уникнути будь-якої видимості упередженості.
Юридично це не деталі. Незалежність розслідування є автономною вимогою, і не лише національною. Європейський суд з прав людини встановив для неї суворі стандарти. Водночас делікатним питанням залишається те, що Rijksrecherche підпорядковується Державній прокуратурі, яка у своїй повсякденній роботі тісно співпрацює з поліцією. Суд визнав, що саме тісні робочі стосунки між прокурором і певним поліцейським підрозділом можуть бути проблематичними для необхідної незалежності. Тому питання обґрунтованості розслідування є таким самим юридичним питанням, як і те, чи був сам підрозділ допустимим.
Структура прав людини: життя та людська гідність
Над національним законодавством стоїть Європейська конвенція з прав людини. Тут вирішальним є два положення.
Стаття 2 захищає право на життя. Застосування летальної сили державою дозволено лише тією мірою, якою це абсолютно необхідно, наприклад, для захисту від безпосередньої небезпеки для життя. Це класична лінія з часів справи Макканн та інші проти Сполученого Королівства 1995 року, в якій Суд також посилив процесуальний аспект: за застосуванням летальної сили державою має бути проведено ефективне, незалежне та оперативне розслідування. Держава повинна не лише утримуватися від вбивств людей без потреби, але й серйозно розслідувати те, що сталося.
Стаття 3 забороняє тортури та нелюдське або принижуюче гідність поводження. Щодо нелетальної сили, тут лежить чітка норма, яку Суд сформулював, серед іншого, у справі Буїд проти Бельгії: будь-яке застосування фізичної сили проти особи, яке не було абсолютно необхідним через власну поведінку цієї особи, принижує людську гідність і в принципі є порушенням статті 3. Це пояснює, чому застосування сили проти особи, яка вже перебуває під контролем, є юридично таким вразливим. Як і у випадку зі статтею 2, тут також застосовується обов'язок розслідування: за обґрунтованою скаргою на жорстоке поводження з боку поліції має відбутися ефективне офіційне розслідування.
Таким чином, ця система діє на двох рівнях: матеріальному, чи було застосування сили допустимим, та процедурному, чи було подальше розслідування ефективним та незалежним. У справах про насильство з боку поліції ці два питання часто однаково важливі.
Цивільний шлях та немайнові збитки
Кримінальне право — не єдиний шлях, і для жертв часто не найефективніший. Будь-хто, хто вважає себе жертвою незаконного насильства з боку поліції, також може притягнути державу до відповідальності згідно з цивільним законодавством на підставі делікту, стаття 6:162 Цивільного кодексу (Burgerlijk Wetboek). Тоді питання полягає не в тому, чи несе окремий співробітник кримінальну відповідальність, а в тому, чи діяв уряд незаконно і чи повинен він відшкодувати збитки.
Ця різниця є суттєвою, оскільки результати можуть відрізнятися. Кримінальна справа має високий поріг доказовості та зосереджується на індивідуальній кримінальній вині. Цивільна справа застосовує інший стандарт. Тому цілком можливо, що посадову особу буде виправдано за кримінальним законодавством, тоді як цивільний суд все ж визнає дії незаконними.
Щодо компенсації застосовуються звичайні правила законодавства про відшкодування збитків. Стаття 6:95 Цивільного кодексу розрізняє фінансові збитки та інші збитки. Нематеріальні збитки, компенсація за біль та страждання, підлягають відшкодуванню лише у випадках статті 6:106 Цивільного кодексу, зокрема у разі тілесних ушкоджень або заподіяння особі шкоди іншим чином. Оцінка проводиться на справедливій основі (стаття 6:97 Цивільного кодексу), і лише збитки, які достатньо пов'язані з силою, можуть бути віднесені до відповідальності (стаття 6:98 Цивільного кодексу).
Тут виникає ключовий практичний момент. Для компенсації шкоди, завданої особі, простого посилання на справедливість недостатньо, як і простого твердження про те, що хтось був сильно наляканий або погано спить. Верховний Суд у принципі вимагає конкретних, об'єктивованих даних, наприклад, медичної чи психологічної інформації, з яких видно психічну травму. Лише тоді, коли характер і серйозність порушення роблять несприятливі наслідки настільки очевидними, можна обійтися без подальшого обґрунтування. Потерпілий, який звертається до цивільного суду, несе, згідно зі статтею 150 Цивільного процесуального кодексу (Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering), тягар доведення як існування збитків, так і причинно-наслідкового зв'язку із застосуванням сили.
Приклад того, як суд визначає суму: присуджуючи компенсацію за біль і страждання, спричинені насильством з боку поліції, враховуються такі фактори, як характер і тяжкість порушення, порушення фізичної недоторканності, вплив на повсякденне життя та суми, які зазвичай присуджуються у порівнянних справах. На практиці суми, що присуджуються за не надто серйозні тілесні ушкодження, часто коливаються від кількох сотень до кількох тисяч євро, що сильно залежить від травми та наслідків.
Співуча недбалість: захист держави
Громадянин, який вимагає компенсації, часто стикається з захистом у вигляді співучасті у недбалості, згідно зі статтею 6:101 Цивільного кодексу. Обов'язок компенсувати збитки зменшується, якщо збитки також є наслідком обставин, що відносяться до потерпілої сторони. Це працює у два етапи: спочатку чиста оцінка причинно-наслідкового зв'язку між поведінкою громадянина та поведінкою поліції, а потім, можливо, корекція на підставі принципу справедливості з огляду на різну тяжкість порушень.
Дві речі мають юридичне значення. По-перше, тягар заявленого та доведеного факту співучасті у недбалості лежить на державі, а не на громадянині. Тому держава повинна конкретно вказати, яка поведінка громадянина, наприклад, активний фізичний опір, напад або спроба втечі, фактично сприяла втратам. Загального твердження про те, що громадянин не співпрацював або не прагнув конфронтації, для цього недостатньо. По-друге, корекція на справедливість може, саме у випадках серйозно непропорційного насильства з боку поліції, суттєво обмежити будь-яке зменшення або навіть встановити його на нульовому рівні, оскільки вина поліції має більшу вагу, а порушена норма спеціально призначена для захисту від надмірного насильства з боку держави.
Скарга, омбудсмен та дисциплінарна система
Поряд із кримінальним та цивільним правом, існує право на скаргу. Громадянин може скаржитися на поведінку поліції. Це не призводить до покарання чи компенсації, але може призвести до визнання неналежної поведінки. Якщо заявник не може вирішити питання з поліцією, Національний омбудсмен може зрештою винести рішення. Крім того, проти відповідного співробітника може бути вжито внутрішнє дисциплінарне або офіційне провадження, зосереджене на його діяльності. Термін «професійне дисциплінарне право» тут менш підходить, оскільки поліція не має офіційної системи дисциплінарних судів, як-от для лікарів чи юристів.
Важливо, що один інцидент може проходити одночасно за чотирма напрямками: кримінальним, цивільним, через скаргу та дисциплінарним, і ці напрямки можуть розвиватися по-різному. Виправдувальний вирок у кримінальному праві не означає автоматично, що дія також пройшла цивільне розгляд або була прийнята з точки зору належності.
Напруга, що залишається
Правова база намагається захистити одночасно два інтереси, які постійно перебувають у конфлікті. З одного боку, громадянин має бути захищений від свавільного та надмірного насильства з боку держави. З іншого боку, поліція повинна зберігати простір для ефективних дій у небезпечних та хаотичних обставинах, іноді за частки секунди. Ця напруга ніколи не зникає повністю, і кожне правило фактично є спробою провести межу між ними.
Не кожна серйозна травма означає, що поліція помилялася. Але так само вірно й зворотне: уніформа сама по собі не робить застосування сили законним, і саме спостереження за тим, що поліцейський перебував під тиском, ще не виправдовує застосування сили. Вирішальне питання завжди залишається тим самим. Чи була ця сила, в цій ситуації, з цією метою та цими засобами, справді необхідною та юридично виправданою? Відсутність готової відповіді на це питання не є слабкістю закону, а чесним визнанням того, що безпека та свобода тут повинні постійно зважуватися одна з одною. І саме тому ретельне регулювання, незалежний нагляд та прозора підзвітність є необхідними: чим ширша монополія на силу, тим важчий обов'язок мати змогу виправдати цю силу.
